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Les pêcheurs, la terre et la mer : droits et pouvoirs


04/09/12

Ecrit en 2001, cet article de Alain Le Sann, du Collectif Pêche et Développement, publié dans le journal Economie et humanisme, surprend par son actualité et nous livre une analyse complète et nuancée de la situation de la pêche dans le monde.

 

Surexploitation, dégradation de l'environnement, concurrence du tourisme, crise de recrutement ou explosion du nombre des pêcheurs, la liste est longue des menaces qui pèsent sur la survie de la pêche artisanale au Nord comme au Sud.

 

Cependant, la réalité est complexe et mouvante et les sociétés et communautés maritimes travaillent depuis maintenant vingt ans à la définition de nouvelles approches qui permettent d'envisager un avenir pour les communautés de pêcheurs artisans. L'enjeu va bien au-delà du monde de la pêche, car il s'agit d'un test sur les capacités de nos sociétés à bâtir un développement durable.
Face aux tentatives de privatisation qui se généralisent, la pêche côtière constitue un test de la capacité des sociétés à gérer des biens communs, au bénéfice de tous et, en priorité, des plus démunis.

 

La pêche artisanale et à petite échelle, base d'une pêche responsable

 

En 1984, lors de la grande conférence de la FAO à Rome (Convoquée pour définir la nouvelle politique des pêches adaptée au nouveau droit de la mer basé sur les ZEE), la pêche industrielle paraissait encore efficace et, si une place était reconnue à la pêche artisanale, c'était essentiellement pour des raisons sociales.

 

Pourtant, la conférence parallèle des travailleurs de la pêche, réunie à l'initiative des ONG et organisations de pêcheurs indiens, avait déjà reconnu que «préconiser le développement de la pêche à petite échelle pour des raisons exclusivement sociales est une position contestable qui s'appuie sur une analyse erronée de la réalité. Un tel développement se justifie tout à fait pour des raisons économiques, techniques et organisationnelles et non pas seulement sur la base de considérations sociales et de bien-être ».

 

Depuis, bon nombre d'organisations internationales ont reconnu la justesse de cette analyse et la FAO elle-même, en élaborant son « Code de conduite pour une pêche responsable » en 1995, met largement en avant un modèle de pêche fondé sur des pratiques artisanales. L'expérience montre d'ailleurs que dans la grande majorité des cas, les pêcheurs artisans ont la capacité d'exploiter une grande partie des ressources halieutiques sur l'ensemble du plateau continental et parfois même en haute mer (les pêcheurs artisans bretons ont ainsi progressivement occupé tout l'espace du Golfe de Gascogne).

 

Du Nord au Sud, il n'y a cependant pas de modèle artisan uniforme : qu'y a-t-il de commun entre la pêche à pied et la pêche artisanale hauturière, entre la pêche traditionnelle de subsistance et la pêche artisanale orientée vers le marché ?.

 

Pourtant la différence est claire avec la pêche industrielle fondée sur des investissements lourds de propriétaires non embarqués, qui ne sont pas attachés à une communauté ni à un territoire, mais conçoivent leur activité comme un investissement.

 

Garantir des droits

 

Si le modèle artisan est aujourd'hui largement reconnu comme solution d'avenir, dans la réalité il est confronté au développement des logiques de privatisation. Celles-ci se traduisent par le développement de Quotas Individuels Transférables (ITQ), ou même par la privatisation de zones entières (jusqu'à des ZEE complètes dans certains pays africains).

 

D'autre part, au Nord comme au Sud, l'attractivité des zones côtières entraîne le développement d'activités qui concurrencent l'accès des pêcheurs à l'espace et aux ressources maritimes, ainsi qu'à l'espace littoral à terre.

 

Enfin, les pêcheurs sont de plus en plus conscients que le régime de libre accès n'est plus soutenable, dans la mesure où l'exploitation des ressources atteint ou même dépasse le niveau de rendement optimum.

 

Dès 1984, la déclaration finale de la Conférence parallèle de Rome demandait de «réserver et protéger, pour la pêche à petite échelle, les eaux côtières et toutes les zones qui lui sont accessibles». Dans les années 1980, les pêcheurs côtiers des pays du Sud se sont battus pour la création de ces zones réservées de largeur variable, de deux à six milles ou plus.

 

Dans les faits, ces droits n'étaient que des droits d'usufruit et n'avaient qu'une portée juridique insuffisante. Désormais, émergent des revendications sur un régime de droits de propriété commune sur les eaux côtières. L'idée a été débattue lors de la préparation du Sommet de la Terre de Rio en 1992. L'accord fut impossible car les pays n'arrivaient pas à s'entendre sur les limites à donner à cette zone, mais lors de l'élaboration du Code de conduite pour une pêche responsable, adopté par la FAO en 1995, le texte suivant a été intégré dans le Code, après de longues discussions (art. 6-18) : « Les États devraient protéger de manière adéquate les droits des pêcheurs et travailleurs du secteur de la pêche, particulièrement de ceux qui pratiquent une pêche de subsistance, artisanale et aux petits métiers, à des conditions de vie sûres et justes ainsi que, le cas échéant, un accès préférentiel à des fonds de pêche traditionnels et aux ressources se trouvant dans les eaux relevant de la juridiction nationale ».

 

Pour consolider cet acquis, il reste à traduire cette proposition en régime de droits de propriété commune ayant force de loi dans les États concernés. En fait, il s'agit d'une véritable réforme agraire adaptée à la zone maritime littorale. John Kurien, un chercheur indien du Kerala, engagé aux côtés des pêcheurs de son pays, a proposé en 1998 que «la gestion des ressources de la mer territoriale (12 milles) ou du plateau continental jusqu'à une profondeur de 200 m (en choisissant l'option la plus appropriée) soit assurée par un réseau de systèmes de droits de propriété communautaire, les pêcheurs du littoral étant alors des copropriétaires»*. Avec un tel régime, ceux-ci ne sont pas seulement des individus qui travaillent ensemble, ce sont des gens qui ont une histoire commune, une éthique semblable, constitutives d'une identité collective.

 

Pour une cogestion des ressources

 

Ces droits communautaires exclusifs ne constituent pas à eux seuls une condition suffisante pour assurer une bonne gestion. Ils doivent être accompagnés de plusieurs autres mesures destinées à conforter les capacités des communautés côtières. John Kurien insiste particulièrement sur le contrôle de la vente du poisson et la nécessité d'une régulation des échanges**.

 

Pour les pays du Sud en particulier, une réflexion collective doit déterminer l'importance des exportations, afin d'éviter que celles-ci ne déstabilisent les pêcheries et le marché intérieur au seul bénéfice des exportateurs et des pays du Nord. Un tel système n'exclut pas l'État, dans la mesure où celui-ci reste le garant de l'équité des droits et doit assurer la coordination de l'ensemble des droits de propriété. La place de l'État doit s'adapter aux capacités d'organisation des communautés et s'inscrire dans un cadre partenarial.

 

Enfin, le problème de la cogestion ne se limite pas aux relations entre les pêcheurs et l'État ; il nécessite également la reconnaissance de la place des autres acteurs de la société. Les femmes doivent être reconnues comme des acteurs à part entière et avoir toute leur place dans les organisations. Les consommateurs du Nord et du Sud peuvent jouer un rôle pour appuyer les choix des pêcheurs artisans. Enfin, parmi les pêcheurs eux-mêmes, il faut veiller à établir une certaine équité entre les matelots et les patrons embarqués, entre ceux qui bénéficient de droits et ceux qui en sont exclus : systèmes de compensation et taxation des bénéficiaires.

 

En 1994, l'ICLARM (International Center for Living Aquatic Resources Management, Manille) et divers centres de recherche ont coordonné un programme de cinq ans pour étudier ces systèmes de cogestion dans plusieurs pays d'Asie et d'Afrique. Dans neuf cas sur dix, la cogestion a amélioré l'équité. Dans la majorité des cas, elle a permis d'accroître l'efficacité dans la gestion des conflits, ainsi que d'améliorer l'état de la ressource et le respect des règles.

 

C'est donc en s'appuyant sur l'organisation communautaire qu'il est possible d'apporter une réponse au contrôle de l'accès à la ressource.

 

Une gestion intégrée

 

Cependant l'avenir de la pêche côtière - étendue à l'ensemble du plateau continental - ne se joue pas seulement sur les capacités de gestion des ressources halieutiques. Il dépend largement de ce qui se passe à terre et parfois très loin, compte-tenu de l'importance des apports telluriques et en particulier fluviaux. Les pêcheurs doivent avoir leur mot à dire sur les activités qui conditionnent l'état du milieu marin : agriculture, industrie, tourisme, etc.

 

Par ailleurs, les logiques de développement à terre ont des effets importants sur les communautés côtières. La misère, la sécheresse ont toujours entraîné des déplacements importants de population vers les côtes, déstabilisant les communautés traditionnelles et parfois les ressources.

 

Une gestion raisonnée de la pêche côtière oblige aussi à s'adapter à la saisonnalité des ressources. Il faut donc prévoir pour les pêcheurs des activités de complément. Un grand nombre de pêcheurs sont en effet des pêcheurs saisonniers, près de 20 millions sur les 36 millions estimés par la FAO. Dans les zones où les pêcheurs sont aujourd'hui trop nombreux, l'avenir de la ressource dépendra largement de la capacité des activités à terre à générer des emplois.

 

Au Nord comme au Sud, se développent actuellement des initiatives de gestion intégrée des zones côtières qui peuvent, à certaines conditions, constituer des outils pour défendre la pêche côtière. Le GESAMP (Groupe mixte d'experts des divers organismes des Nations-unies sur les aspects scientifiques de la pollution marine) définit ainsi la gestion intégrée : «un processus continu et dynamique rapprochant les intérêts du gouvernement et des communautés, de la science et de la gestion, des acteurs économiques et du public, par l'élaboration et la mise en oeuvre de plans de gestion intégrée pour la protection et le développement des éco-socio-systèmes côtiers».

 

Au-delà de la préservation du milieu, il faut répondre à la question : au bénéfice de qui sera assurée cette gestion ? L'établissement de priorités fait autant appel à la négociation qu'aux analyses techniques. S'agit-il de développer prioritairement le tourisme ? S'agit-il de faire cohabiter diverses activités de production, ou de protéger une ou plusieurs espèces de poissons dont certaines concurrencent les pêcheurs ? Tout dépend donc, pour les pêcheurs, de leur capacité collective à faire valoir leurs droits et leurs préoccupations.

 

Mais le nombre réduit des pêcheurs au Nord et, plus globalement, la faiblesse de leur position sociale et de leur intégration dans la société ne permet pas de garantir la prise en compte de leurs intérêts.
Dans les pays du Sud, face aux projets touristiques et industriels, le poids des communautés de pêcheurs est souvent insuffisant pour assurer la protection de leurs intérêts. Il en est ainsi même au Sénégal, où pourtant les pêcheurs constituent un groupe social majeur.
Or préserver la pêche et les ressources qu'elle procure est essentiel dans un contexte de ressources limitées, même en Europe, car toute atteinte aux capacités locales de production se traduit par un recours aux importations, notamment dans les pays du Sud, et un transfert de protéines.

 

Au-delà de la préservation des communautés de pêcheurs, il faut donc que la société, dans son ensemble, prenne conscience de la dimension maritime de sa base de ressources et inscrive sa logique de développement dans un projet de protection et de valorisation des ressources littorales. Si les pêcheurs doivent s'investir à terre pour se défendre, la société dans son ensemble doit acquérir une culture maritime qui ne se limite pas à la défense d'animaux fétiches ou d'espaces de loisirs.

 

Le pays maritime en France, un espace original

 

Depuis 1995, avec la loi Pasqua et plus encore depuis la loi Voynet de 1999, la France est engagée dans la généralisation des « pays », qui ont été expérimentés en particulier en Bretagne. Ceux-ci ne sont pas des structures administratives, mais des « espaces de projet » animés par des conseils de développement, regroupant des élus mais aussi des représentants professionnels, syndicaux, associatifs. Ils élaborent une charte de développement.
Ces pays sont des outils de gouvernance locale dont le besoin est plus fortement ressenti dans le contexte de mondialisation. Très généralement, ces pays sont organisés sur une logique terrestre associant, autour d'un pôle urbain, un espace rural. Cependant, quelques spécialistes de l'aménagement, dont des géographes, préconisent la mise en place de pays maritimes centrés sur une ville-port, le littoral et son arrière pays.
Dans cet espace original, le territoire doit être aménagé en fonction des caractéristiques du milieu littoral, en particulier son ouverture et sa fragilité. Si l'on veut préserver sa qualité et ses capacités productives pour la pêche et la conchyliculture, il faut aménager l'arrière-pays en fonction de cette priorité: maîtrise de l'urbanisation, lutte contre les pollutions d'origine domestique, agricole ou industrielle, gestion des bassins versants, etc.

 

De tels pays, disposant de chartes fondées sur ces principes, ont l'avantage de constituer des outils de gouvernance dont manquent souvent les projets de gestion intégrée des zones côtières. Ils permettent aussi, à la condition que les pêcheurs organisés les investissent pour défendre leurs priorités, de créer des lieux de confrontation et de débat entre les gens de mer et les gens de la terre et de la ville.
Ces derniers peuvent ainsi mieux prendre conscience de leurs responsabilités vis à- vis du milieu maritime et littoral et des gens qui en vivent.

 

Dans les États du Sud, de tels outils pourraient permettre de mieux maîtriser en amont les problèmes de l'accès aux ressources littorales par le développement d'activités alternatives à la pêche, ou encore d'améliorer l'accès au poisson pour les populations de l'intérieur.

 

Ainsi le pays maritime, en affirmant avec force la priorité au maritime, peut être le lieu d'une réappropriation de pouvoirs par les communautés de pêcheurs, dans le contexte de la mondialisation qui tend à accentuer leur marginalisation.

 

Alain Le Sann


* John Kurien, Droits d'accès, gestion de la ressource et gouvernance, Center for Development Studies et South Indian Federation of Fishermen Societies, Kerala, Inde, 1998

** John Kurien, Pour un développement durable de la pêche à petite échelle, éd SIFFS, Kerala, Inde

 

 

 



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