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Directrices para la pesca artesanal


21/05/12

Notas para el Taller sobre las Directrices de la FAO para la pesca artesanal (Copenhague, 22 de marzo de 2012), de Brian O'Riordan, Secretario de la Oficina del CIAPA  en Bélgica

 


Introducción

 

La pesca artesanal en la Unión Europea es un sector de gran diversidad, y, dependiendo de cómo se defina, oscila entre formas relativamente intensivas, de alta tecnología, semiindustriales, y otras artesanales, de muy baja tecnología, realizadas a bordo de buques o a pie. Esta diversidad se refleja en un amplio abanico de definiciones y denominaciones y en la enorme variedad de faenas desempeñadas en mar abierto, zonas intermareales, estuarios, lagos y albuferas, ríos, lagos y otros cuerpos de agua.

 

De la misma manera, el sector pesquero mantiene vínculos directos con la industria de la transformación y la comercialización, a su vez asociada con las grandes cadenas de distribución, así como con los sectores artesanales y de pequeña escala de transformación, comercialización y distribución.

 

Por lo que respecta a la pesca marítima, los pesqueros con menos de doce metros de eslora que utilizan artes distintos al arrastre representan el 40% de los puestos de trabajo y el 80% de la flota pesquera de la UE. El 91% de estos pesqueros son propiedad de particulares. El 50% de la pesca marítima de pequeña escala tiene lugar en el Mediterráneo, el 30% en el Atlántico occidental (principalmente en España, Francia, Portugal y el Reino Unido), y el 20% restante en el mar del Norte, mar Báltico y otras zonas.

 

En algunos países, por ejemplo Finlandia, Suecia, Países Bajos y Francia, la pesca continental constituye un subsector de gran importancia, mientras que en otros, como Francia y España, las operaciones con base en tierra, como el marisqueo de a pie y la acuicultura de pequeña escala representan actividades importantes ejecutadas por mujeres.

 

Existen varias razones por las que las Directrices Voluntarias de la FAO sobre Pesca Artesanal (DV-PPE) son relevantes para la pesca artesanal de la UE y deberían aplicarse al sector. Veamos algunas de ellas:

- la importancia estratégica de la pesca artesanal, especialmente en las regiones más remotas de la UE;
- el reducido impacto ambiental y la escasa huella de carbono características de algunas pesquerías son aspectos que conviene desarrollar;
- la pesca artesanal es vulnerable a la competencia por parte de otros usuarios de los recursos marinos, y los pescadores del sector artesanal son marginados en los procesos de toma de decisiones y de ordenación del sector pesquero:
- el alto coste de oportunidad para muchas comunidades pesqueras se perdería;
- las buenas prácticas y los sistemas de autogobierno y de cogestión desarrolladas por muchas pesquerías de pesca artesanal realizan una contribución significativa a la sostenibilidad del sector pesquero;
- existen importantes tradiciones culturales y acervos locales que necesitan ser valorados y defendidos;
- en muchos aspectos las pesquerías de pequeña escala de la UE no son demasiado diferentes de sus homólogas en el hemisferio sur.

 

El trabajo del CIAPA en los tres últimos años ha destacado que la pesca artesanal en Europa suele estar infravalorada e infrarrepresentada, que escasea sobremanera la información sobre sus actividades, y que no se entiende el valor que representa. De la misma manera se encuentra infrarrepresentada y marginada en los procesos de toma de decisiones.

 

La pesca artesanal puede ser "viable, sostenible, y tener un futuro prometedor, siempre que reciba un trato justo y el reconocimiento que merece", era la conclusión de un taller organizado por el CIAPA en septiembre de 2009. La declaración de la coalición OCEAN 2012 de octubre de 2011 sobre "La escala importa; la calidad cuenta" subraya que, a la hora de darle más sostenibilidad al sector pesquero de la Unión Europea, "este tipo de actividades pesqueras... si reciben un trato justo, se gestionan de manera responsable y se les dota de un acceso al recurso claramente definido... tienen el potencial de proporcionar pesquerías sanas y un medio de vida sostenible durante largo tiempo".

 

Las DV-PPE pueden desempeñar un importante papel en este sentido. Las directrices pueden ayudar asimismo a que la Política Pesquera Común Europea sea más coherente en relación con la pesca artesanal. Por ejemplo, disposiciones como la implantación de Concesiones Pesqueras Transferibles y la prohibición de los descartes puede tener efectos nefastos sobre la pesca artesanal, contrarrestando las medidas de discriminación positiva previstas en el nuevo instrumento financiero para el sector.

 

Caracterización de la pesca artesanal en la UE

 

Al igual que en otras regiones del globo, la pesca artesanal en Europa ha evolucionado en el tiempo y el espacio, a partir de contextos ecológicos precisos y de entornos socioeconómicos y culturales cambiantes, caracterizados más por la diversidad que por la homogeneidad.

 

Cualquier debate sobre la pesca artesanal debe tener en cuenta que intentar definirla presenta un enorme desafío. Las definiciones no son aplicables a escala universal, y lo que en una determinada situación pasa por tener pequeña escala puede considerarse pesca de media o gran escala en otro contexto, lo que es artesanal en un determinado entorno es calificado de semiindustrial en otro.

 

Existen varias maneras de definir la pesca artesanal y el proceso de desarrollo e implantación de las DV-PPE debe tener en cuenta este factor, así como el carácter heterogéneo de la pesca artesanal.

 

Los representantes de la pesca artesanal de la UE, reunidos en Bruselas en septiembre de 2009, declaraban que:

 

"La definición de la pesca artesanal debe formularse y ejecutarse al nivel más adecuado, ya sea regional, nacional o local, teniendo en cuenta las particularidades regionales y sus condiciones de geomorfología, aspectos técnicos (capacidad extractiva), medioambientales (selectividad, descartes poco voluminosos, escaso impacto sobre los fondos marinos, bajo consumo energético) y sociales (condiciones de trabajo, grado de equidad en la redistribución de los beneficios y grado de vinculación con las actividades en tierra firme y con el empleo local), y de la estructura de la propiedad y del control de la empresa."

 

Por toda Europa se utilizan las más variadas denominaciones y definiciones para la pesca artesanal. Si el idioma inglés suele decantarse por "small scale" (pequeña escala), otros idiomas y culturas prefieren el calificativo de "artesanal". En todos los idiomas existen además expresiones como "pesca de bajura" o "pesca costera" que se emplean como sinónimos de pesca de pequeña escala y pesca artesanal.

 

Así, en el Reino Unido, y a efectos de ordenación del sector, la barrera definitoria se ha establecido en los diez metros de eslora. Francia cuenta probablemente con el sistema más completo y detallado para definir y categorizar la pesca artesanal. Se utilizan al menos cinco términos para describir pesquerías que se clasifican globalmente como "artesanales", siendo el denominador común a todas ellas que el armador del pesquero debe ser además el operador del mismo. Esta es la clasificación vigente en Francia:

- "La pêche à pied professionnelle" ( los pescadores profesionales que pescan a pie)
- "La petite pêche" (o pequeña pesca, que se embarca según la marea, o un máximo de 24 horas, normalmente en pesqueros con menos de 12 metros de eslora, y en general con "petits métiers" (o artes menores, faena de pequeña escala con artes fijos o no remolcados);
- "La pêche côtière" (pesca costera o de bajura, con pesqueros hasta 16 metros de eslora y mareas de un máximo de cuatro días en el mar. Incluye pequeños arrastreros.
- "La pêche hauturière" (pesca de altura) con pesqueros de hasta 25 metros de eslora, principalmente arrastreros.

En España se utilizan al menos cuatro expresiones:

- Pesca de bajura que faena normalmente dentro de la franja de las 12 millas y pasa menos de 24 horas en el mar. Puede realizarse con buques relativamente grandes (18 metros de eslora o más), aunque normalmente se practica con pesqueros de menor tamaño (12 metros o menos);
- Pesca artesanal muy parecida a la anterior;
- Marisqueo y pesca a pie, consideradas como faenas artesanales. Al igual que en Francia, las mujeres constituyen un segmento importante en este sector;
- Artes menores, un término similar al de "petits métiers" en Francia.

En otros países se utilizan otros términos.

 

La pesca artesanal incluye igualmente:

• la pesca continental;
• las actividades de apoyo a la pesca (fabricación y reparación de redes);
• tareas posteriores a la cosecha, transformación y comercio; y
• tareas desempeñadas por los miembros de la familia, principalmente las "cónyuges colaboradoras", que toman cuenta de las pequeñas empresas de pesca mientras el pescador está embarcado.

 

Sin embargo, antes de intentar definir la pesca artesanal es necesario ponerse de acuerdo acerca de por qué queremos definirla. Hay varias razones:

a) qué características de la pesca artesanal responden a los objetivos de las políticas de pesca; y
b) qué características hacen que el sector artesanal sea diferente desde el punto de vista de la gestión.

 

Por lo que respecta a los objetivos de las políticas pesqueras, podemos clasificar las operaciones de pesca artesanal como aquellas que tienen:

- escaso impacto medioambiental y huella de carbono relativamente pequeña;
- impacto socioeconómico importante, con altos costes de oportunidad si se pierde;
- importantes tradiciones culturales;
- alto nivel de capacidades y conocimientos que no deben perderse.

 

En cuanto a la perspectiva de la gestión pesquera, podemos identificar como pesca artesanal las modalidades pesqueras que se prestan fácilmente a sistemas de cogestión basada en las comunidades.

En este sentido, existen al menos tres o cuatro conjuntos de rasgos generales que conviene tener en cuenta:

• características estructurales, como la envergadura o la capacidad del pesquero (eslora, arqueo o potencia), tipo de artes que utiliza;
• territorio o alcance: localización de los caladeros, distancia a la costa, tiempo de marea;
• criterios socioeconómicos: relaciones de parentesco o vecindad entre los miembros de la tripulación, sistema de reparto de beneficios (remuneración, captura y lucros económicos), tamaño y estructura del capital de la empresa pesquera, naturaleza de la empresa (cooperativa, particular, familiar, empresa mixta); y
• otros criterios, como la diversidad estacional de las especies y los artes, otras prácticas tradicionales como los períodos de veda, las zonas de veda, los acuerdos de cogestión, entre otros.

 

Por otra parte, también puede contemplarse la pesca artesanal en función de su grado de industrialización o mecanización, que determina su clasificación en artesanal, semiindustrial o industrial.

En fechas recientes la Comisión Europea (CE) proponía que, para los efectos de la reforma de la Política Pesquera Común, y con respecto a la asignación de los fondos europeos destinados a la pesca, las actividades de pesca marítima artesanal se definirían como aquellas que utilizasen:

• pesqueros con menos de doce metros de eslora; y
• artes no remolcadas, es decir, diferentes al arrastre.

 

Ahora bien, sea cual sea la definición que se escoja, debe ser siempre practicable y operativa.

 

La definición propuesta por la CE puede ser práctica, ya que se apoya en tan solo dos criterios, la eslora y los aparejos (diferentes al arrastre), pero su alcance es demasiado limitado como para tener en cuenta la heterogeneidad regional y local, y resulta inadecuada para fines de gestión a escala regional y local.

 

Aunque puede resultar adecuado que haya una definición a escala europea, es necesario que incluya una mejor valoración de la heterogeneidad regional, con una cierta flexibilidad que permita adaptarse mejor según las idiosincrasias regionales. Sea cual sea la definición a escala europea, necesita disposiciones que le permitan aplicarse de manera que cobre sentido a escala regional y local. Por ejemplo, podría darse más flexibilidad a los criterios de eslora y aparejos, añadiéndole el de potencia del motor (menos de 250 caballos de potencia), o tener en cuenta si las actividades con artes remolcadas practican el arrastre manual o la navegación a vela.


Ordenación pesquera en la UE

 

A fin de comprender cómo se podrían aplicar las DV-PPE en Europa, conviene entender cómo se aplicarían a nivel de Estado miembro y de la UE en su conjunto.

 

En primer lugar, la política pesquera de la UE, llamada Política Pesquera Común (PPC) únicamente se aplica a la pesca marina. La pesca continental y la faena realizada en estuarios, albuferas y zonas intermareales o a pie desde la orilla recaen en la jurisdicción de los Estados miembros.

 

Los Estados miembros tienen asimismo derechos jurisdiccionales especiales en la franja de las doce millas, donde tiene lugar la mayor parte de las actividades de pesca artesanal.

 

Por esta y por otras razones, puede alegarse que la pesca artesanal representa un subsector que quedaría mejor cubierto a nivel estatal, por lo que se refiere a su definición, su gestión, y los procesos de toma de decisiones que los gobiernan. Puede alegarse igualmente que diferenciar la pesca artesanal y la pesca a gran escala supone crear barreras artificiales que constriñen la naturaleza dinámica del sector pesquero en su conjunto, creando así tensiones y causando conflictos.

 

Estas objeciones merecen sin duda ser debatidas, pero en tiempos pasados la pesca artesanal solía quedar relegada, y en numerosas ocasiones esto provocó su marginalización y desaparición. Un enfoque diferenciado no consiste en crear fronteras artificiales entre pesca artesanal y pesca a gran escala. Tanto la pesca artesanal como la industrial son sectores dinámicos, y existen entre ellos sinergias y solapamientos. Es necesario dar a ambos margen para innovar y responder a un entorno cambiante, y las actividades pesqueras de cada uno deben ordenarse según sus respectivas características y situaciones. Sin embargo, es posible que la pesca artesanal necesite discriminación positiva y medidas de protección frente a la pesca de mayor escala, mayor impacto, prácticas más intensivas, que pueden tener impacto negativo en los caladeros, las actividades y las perspectivas de futuro de la pesca artesanal.

 

En este sentido, las DV-PPE cobran relevancia.

 

Al acceder a la UE, los Estados miembros ceden su soberanía en la gestión pesquera a la CE en la franja de las 200 millas (aguas comunitarias), así como en las operaciones de los pesqueros matriculados bajo su pabellón que operen en aguas internacionales y de países terceros.

 

Las pesquerías marinas son competencia exclusiva de siete instituciones de la UE, de las cuales las más importantes son:

- el Consejo, formado por los ministros de pesca de los Estados miembros, con funciones legislativas y ejecutivas, la mayor parte del poder radica en esta sede;
- la Comisión Europea, con funciones ejecutivas delegadas, legislativas y casi judiciales, y con mayor poder gracias a la "codecisión";
- el Parlamento Europeo, con funciones legislativas y ejecutivas.

 

Otras importantes instituciones de la UE son:
- el Tribunal Europeo de Cuentas, con funciones de control financiero y presupuestario;
- el Tribunal Europeo de Justicia, con funciones judiciales.

 

El proceso legislativo en la UE es complejo, pero puede resumirse en líneas generales como "la Comisión propone, el Consejo dispone".

 

Desde el punto de vista de las Directrices, a escala europea se aplicarán exclusivamente a las pesquerías marinas. Para las continentales y las basadas en tierra, las directrices se aplicarán a nivel estatal.

 

Las directrices pueden tener importancia igualmente para la pesca de la UE en aguas internacionales y de países terceros, ya que pueden afectar a pesquerías artesanales fuera de la jurisdicción de la UE.

 

En cuanto a la decisión de si las Directrices se aplicarían a la pesca en la UE, y, en caso afirmativo, de qué manera, las instituciones de la UE con mayor influencia serían la Comisión, el Parlamento y el Consejo de Ministros.

 

En cuanto a las pesquerías continentales y de tierra firme, son los Estados miembros los que deciden.


Asuntos importantes para la pesca artesanal en Europa tratados en las Directrices

 

1. Apoyar los medios de subsistencia, el empleo, las comunidades y las tradiciones y cultura marítimas.

En Europa no existen comunidades dependientes de la pesca. Si un pescador pierde su empleo, existe un sistema de protección social que le facilita prestaciones de desempleo, o indemnizaciones por retirarse de la actividad. Sin embargo, si la faena pesquera se pierde, en las comunidades pesqueras no suelen darse muchas alternativas de empleo, de ahí el enorme coste de oportunidad.

Además del abandono de la pesca, se perdería también las habilidades, tradiciones, conocimientos y cultura que forman el tejido social de las comunidades.

Consecuentemente, es importante reconocer y defender la pesca artesanal como un sector único, que puede realizar una enorme contribución a la sostenibilidad de la pesca europea.

 

2.- Promover la buena gobernanza y las mejores prácticas.

En muchos rincones de Europa, los pescadores de pequeña escala participan en una amplia gama de actividades pesqueras responsables, orientadas al establecimiento de las mejores prácticas para su faena bajo acuerdos de cogestión. Estas iniciativas incluyen las desenvueltas por las Prud'homies de Pêche en el Mediterráneo francés, las reservas marinas establecidas por las comunidades pesqueras de Lira y Cedeira en el norte de España, la Reserva Marina del Hierro, en el mar de las Calmas de las Islas Canarias, también en España, el compromiso de las organizaciones de pescadores franceses en el manejo del Parque Nacional de Iroise, en el oeste de Francia, la pesquería selectiva de cigala por arrastre en el Golfo de Vizcaya, el Acuerdo de Pesca de Bajura del Canal de la Mancha entre Francia, Bélgica y el Reino Unido, así como el Acuerdo de Nasas de Devon.

 

3. La pesca artesanal en Europa suele ser marginada de los procesos de toma de decisiones.

 

Por lo que respecta a la participación en la toma de decisiones sobre la PPC, la pesca artesanal se enfrenta a numerosas limitaciones y desventajas que deben ser abordadas en el proceso de regionalización. Entre ellas figuran:

- numerosos operadores de la pesca artesanal no están afiliados a organizaciones o asociaciones reconocidas oficialmente, y de esta manera carecen de canales para su participación;
- las asociaciones y organizaciones a las que pertenecen los pescadores artesanales no suelen estar incluidas en las estructuras reconocidas a escala europea, como las organizaciones de productores, asociaciones de empresas como Europêche, o sindicatos como ETF.
- cuando pertenecen a dichas asociaciones, a menudo sus intereses no reciben la misma prioridad que los de la flota de gran escala.

 

La pesca artesanal necesita tiempo y un entorno propicio a fin de que pueda establecer y desarrollar estructuras de representación y organización.

 

Las DV-PPE deberían tener relevancia en este sentido, Son relevantes tanto a escala europea para determinar las grandes líneas políticas, como a escala nacional para tomar decisiones de gestión con conocimiento de causa.

 



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